國家發展改革委辦公廳關於印發《政府和社會（huì）資本合作（zuò）項目特許經（jīng）營方案編寫大綱(2024年試行版)》的通知（zhī）

　　發改辦投資〔2024〕227號

　　各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委：

　　按照國務院辦公廳（tīng）轉（zhuǎn）發國家發展改革（gé）委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見》有關要求，我們製（zhì）定了《政府和社會資本合作項（xiàng）目特許經營方案編寫大（dà）綱(2024年試行版（bǎn）)》。現印發給你們，請按照執行。

　　國家發展改革（gé）委辦公廳

　　2024年3月20日

　　政府和（hé）社會資本合作項目特許經營方案（àn）編寫大綱(2024年試行版)

　　第一部分（fèn）　概　述

　　一、項目概況

　　項目全稱及簡稱，建設依（yī）據、建設目標和任務（wù）、項目功能和定位、建設地點、建設工期、建設內容和規模、投資規模（mó）和資金來（lái）源，主要需求和產出(服務)，主要技術經濟指標，前期工作進展情（qíng）況（kuàng）等。

　　如項目涉及存量資產（chǎn），應說明存量資產內容、資產賬麵價（jià）值與評估價值、資產權（quán）屬或權利、存量債務（wù）、建設運營時間、資產運營與效益情況等。應說（shuō）明存量資產評估情（qíng）況（kuàng）(含評估單位、評估目的、評（píng）估方法（fǎ）等（děng）)，並將評估報告作為（wéi）附件。涉及改擴建的，應說明改（gǎi）擴建和存量資產的關係。

　　二、項目實施機構等

　　實施機（jī）構（gòu）、政府出資（zī）人代表(如有)基本情況、職責及其（qí）獲縣級以上人民（mín）政府授權情況，並將相關授權證明文件作為附（fù）件。

　　三、特許經營主要內容

　　簡述收費渠道和方式、特許經營實施方式、特許經營（yíng）期限、特許經營者的條件和選擇方式、特許（xǔ）經營服務範圍。說明項目建（jiàn）設期是否提供（gòng）政（zhèng）府投資支持、政府投資支（zhī）持方式和預（yù）計金額或比例;是（shì）否（fǒu）按規定（dìng）補貼運（yùn）營、補（bǔ）貼依據、補貼期（qī）限、具體補貼方式等;以及其他需要說明的內容。交通（tōng）運輸等（děng）相關專業領域可結合行業自身特點，開展行業審查工作，明確技術要點（diǎn）、資金安排等信息，作為編製和完善特許經營方案的依據。

　　四、政府承諾和保障

　　政府對（duì）項目前期、建設和運營期間（jiān）的工作協助與支持，用地(用海)和移民搬遷安（ān）置補償，排他性約定等作出的（de）承諾和保障等。

　　第二部分　項目可行性分析

　　一、建設（shè）必要性

　　簡述項目建設（shè）背景及對項目所提（tí）供產品（pǐn）或服務的公（gōng）共需求，分析其與重大戰略、發展規劃、產業政（zhèng）策（cè）等政策（cè）和規劃的符合性，論證項目建設（shè）的必要性（xìng）和（hé）建設時機的適當性。在需求分析的基礎上，提出擬建項目功能定位（wèi）、近期和遠期目標、產出(服務)的需求總量（liàng）及結構。

　　二、建設方案分析

　　詳細論述（shù）項目選址或選線方案、主要建設內容及規模、建（jiàn）設主要約束條件、用地(用海)方式、選址地質條件、周邊配（pèi）套（tào）情（qíng）況(如用水（shuǐ）、用電、道路等)、建設工期和主要進度節點，以及正常運營（yíng）年份（fèn）應達到的（de）產出能力和服務要求。明確項目預期達到的建設（shè）標準、工（gōng）程質量和安全管理目標等要求。通過技術、設備和（hé）工程方案（àn）的比選，確定項目初步建設方案。

　　大型、複雜及分期建設項（xiàng）目（mù）應根據項（xiàng）目整（zhěng）體規劃、資源利用條件及近遠（yuǎn）期需（xū）求預測，明確（què）項目近遠（yuǎn）期建設規模、分階段建設目標和建設進度安排，並說明預留發展空間及其合理（lǐ）性、預留條件對遠期規模的（de）影響等。

　　估算擬建項（xiàng）目從籌建、施工至投產所需的（de）全部（bù）建設投資，包括建築（zhù）工程費、設備購置費、安裝工程費、工程建設其他費和預備費等。

　　三、要（yào）素保障條件

　　根據項目選（xuǎn）址或選線方（fāng）案（àn），以及建（jiàn）設內容和規模等要求，分析項目的要素保（bǎo）障條件及落實情況。說明有關部門針對項目規劃、選（xuǎn）址、用地(用海)等反饋（kuì）意見情況。如已辦理相關行政許可手（shǒu）續，說明進展（zhǎn）情況。

　　(一)用地用海條件。

　　說明（míng）擬建項目用地總體情況和土地利用現狀，分析土地（dì）要（yào）素條件、底線紅線約束情況，提出節約集約用地要求。如涉及用海用島，應明確具體方式、位置（zhì）和規模等內容。

　　(二)資源環境（jìng）承載能力、生態環境敏感區等其（qí）他支撐條件。

　　說明項目與“三線一單”生態環境分區管控要求符合性，說明水耗、能耗、汙（wū）染物排放總量和碳排放、生態環境敏感區約束等其他支撐條件。

　　四、運營服務要求

　　在保證達到產出能力和服務要求的前提下，研究提出項目運營需要落實的（de）外部條件、運營服務內容、應遵（zūn）循的（de）標準和質量規（guī）範以及安全保障要求。

　　五、主要風險識別和分析

　　從（cóng）項目自身角（jiǎo）度，識別和分析項目準備、建設、運營、移交階（jiē）段的政策、經濟、社會、工（gōng）程、環境（jìng）、資（zī）金等方麵（miàn）的主要風險。

　　第三部分　特許經營模式可行性論證

　　一、項目屬性分析

　　分析項目是否屬於具有一定（dìng）公益性且存在經營收入的項（xiàng）目（mù）。市場（chǎng）化程度高的商業項目和產業項目，以及（jí）沒有（yǒu）經營收入的（de）公益項目（mù），不得采用（yòng）特許經營模式（shì）;不得將以上類型中無關聯關係的項目相互“打捆”，或（huò）者與適合采用特許經營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。

　　生活（huó）垃圾收運處理（lǐ）一體（tǐ）化、廠網一體化的（de）汙水管網、供熱（rè）管網、供水管網等項目，綜合交通運輸多式聯運（yùn）的公水聯（lián）運、公鐵（tiě）聯運等項目，以及依托項目自（zì）身開展多元（yuán）化開發的基礎設施和（hé）公用事業項（xiàng）目可以綜合平衡（héng）項目收益，開（kāi）展政府和社會資本合作。

　　對於特許經營新建(含改擴建)項目，應（yīng）參照《支持民營企業參與（yǔ）的特許經營新建（jiàn）(含改擴建)項目清單》，明確民營企業持股要求或參與方式。

　　二（èr）、項目收費渠道和方式

　　明確（què）項目收費渠道和方式(含潛（qián）在收（shōu）費（fèi）渠道和方式)，說明（míng）收費依據，論證（zhèng）收費渠道和方式的合法合規性（xìng），評價使用者支付意願（yuàn）、支付能力和收益穩定性，初步分析項目運營成本、項目收費情況以及該（gāi）項目所屬領域現有的財政運營補貼政策，明確項目是否存在按規定補貼運營情形（xíng），明確是否不因采用政府和社會資（zī）本合作模式額外新增地方（fāng）財政未來支出責任（rèn），未以任何方式新增地方政府隱性債務，確保（bǎo）項目符合使用者付費要求（qiú）。項目收費屬於政府定價或指導價的，應當執行有關定價機關製定的價格或收費政策;如不屬於政府定價或指導價的，應明確定價機（jī）製和調價機製。

　　三、項（xiàng）目盈利能力分析

　　研究使用者付費收（shōu）入的穩定性（xìng）和成長性，在（zài）項目全部投資為權益資金的情（qíng）形（xíng）下，考察（chá）項目全（quán）生命周期的現金（jīn）流入(含按規定享有的運營（yíng）補貼)和流出情況，分別計算基於項目投資現金流量表、特許經營者自有資金（jīn）現金流（liú）量表的財務內部收益率等盈利能力指標。

　　對於盈利能（néng）力不足的項目，研究分析通過多種方式提升項目總體盈利能力（lì）的可行性，主要（yào）包括合理確定特許經營期限、政府在建設期提供投資支持、依法依規合（hé）理調整土地規劃用途（tú）和開發強（qiáng）度（dù）、提（tí）供與項目合理相關的資源補償等。如需政（zhèng）府投資支持的，應說（shuō）明政府（fǔ）投資支持的具體方式、額度（dù）和時間節點等。必要情況下，應對盈利能（néng）力（lì）指標進行敏感性分（fèn）析及盈虧平衡分析。

　　從盈利能力角（jiǎo）度分析是否適合采用特許經營模式。如（rú）采取多種方式後，盈利能力仍不足，則不應采用特許經營模式。

　　四、比（bǐ）較優勢分析

　　從（cóng）項目全生命（mìng）周期（qī）成本、產出（chū）或服（fú）務效果、建設（shè）運營效率（lǜ）、風險防範控製等方麵，對采（cǎi）取特許（xǔ）經營模式和傳統政府投資模式在投入產出、經濟社會效益等方麵進行比較分析，對（duì）項目是（shì）否適合采用特許經營模式進行論（lùn）證。

　　五、參與意（yì）願（yuàn）分析

　　分析說明社會資本參與意願和金融機構參與意（yì）願;必要時，可麵向社會資本和金（jīn）融機構就項目關鍵（jiàn）條件開（kāi）展市場測試，說明市場測試結果。

　　六、合法合規性分析

　　綜合上述分析，說（shuō）明上述（shù）特許經營安排是否（fǒu）存在違反法律法規、政策文件精神的情況，包括但不限於特許經營範圍或（huò）產出（chū）界定不清，一定區（qū）域或期限內的排他性約定缺失，通（tōng）過可（kě）行性缺口補助、承諾（nuò）保底收（shōu）益率、可用性（xìng）付（fù）費等方式使用財政資（zī）金彌補項目建設和運營成本等。涉及外商投資企業參與的，說明是否符（fú）合外（wài）商投資（zī）管理有關規定。

　　七、特許經營風險分析

　　從特許經營角度（dù），說明采（cǎi）取特許經營模式可能存在的主要風險。

　　第四部分　特許（xǔ）經營主要（yào）內容

　　一（yī）、特許經營範圍

　　明確擬采取特（tè）許經營模式的項目建設內容、運營內容、服務範圍等要求，以及特許經營者對項目周（zhōu）期各環節（jiē）的（de）責任。對於盤活存（cún）量資產項目，應列明（míng）項目資產（chǎn）處置方式（shì）和程序等內容，以（yǐ）及項目存（cún）量（liàng）債（zhài）務處理和職工安置等（děng）要求。

　　二、實施方式（shì）

　　確定擬采用特許經營模式的具（jù）體實施方式。新建項目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，改擴建項（xiàng）目可采用ROT方式，存量資（zī）產（chǎn）盤活可采用TOT等方式（shì）。說（shuō）明實施（shī）方式選擇的主要依據和考（kǎo）慮（lǜ）。

　　三、特許經營期限和資產權屬

　　明確特許經（jīng）營期限，說明特許經營期限確定依據。如將特許經營期限作（zuò）為招標評（píng）定標準，應以最（zuì）終招標確定的期限為準（zhǔn）。明確特許經營期限內和特許經營到期後（hòu）的資產權屬（shǔ）情況。

　　四、特許經營主（zhǔ）要原則和合作邊（biān）界

　　明（míng）確使用者付費定價、調價機製和原則，以及期間（jiān）各類重大變更的處理原（yuán）則等;明確（què）特許經營各階（jiē）段政（zhèng）府、特許經營者、項目公司的權利、義務和責任等;明（míng）確特許經營者或項目公司通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲（huò）得的（de）額外收益分配原則等。

　　五、特（tè）許（xǔ）經營者選擇

　　(一)特許經營者基本條件。

　　按照以下要求，明確特許經營者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方（fāng）政府通過資（zī）本（běn）金注入方式給予（yǔ）投資支持的項（xiàng）目外，地方本級國有獨資或國（guó）有控股企業（yè）(含其獨資或控（kòng）股的子公司)不（bú）得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目的投標方、聯合投標方或項目公（gōng）司股東;作為政府出資人代表（biǎo）時，原則上不得在（zài）項（xiàng）目公司中控股。

　　(二)特許經營者選擇（zé）方式。

　　應明確（què）特許經營者選（xuǎn）擇方式（shì）。鼓勵優先采用公開招標方（fāng）式選（xuǎn）擇特許經營者;如果不（bú）采用公開招標方式，應明確原因和依據。

　　(三)特許經營者選擇（zé）標準。

　　對特許經營者應具備的條件提出要求，明（míng）確特許經營者應具備的項目管理經驗、專業運（yùn）營能力、企業綜合實力、信用狀況等，並將項目運營方案、收費單價、特許經營期限、政府支持條件等作（zuò）為選擇特許經（jīng）營者的重（chóng）要評定標準。對特許經營新建(含（hán）改擴（kuò）建)項目，應按照《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單》，明確鼓勵優先選擇民營企業參與的具體要求。

　　六、交易結構與投融（róng）資結構

　　(一)交易結構。

　　設計並繪製特許經營項目交易結構圖並輔以文字說明，明確項目授權路徑（jìng）、特許經營者持股比例、合同體係、項目管理結構（gòu）、資產形成與移交、政府監管結構，說明實施機構、政府（fǔ）方（fāng）出資人代表（biǎo）(如政府資本金注入)等推進主體的責任。明確正常運營情形下，特許經營者不得轉讓項（xiàng）目公司股權的最短期限限製。

　　(二)投融資結構。

　　明確項目資本金比例、股東出資要求、融資方式及限製條件、建設（shè）期政府投資支持方式和預計（jì）金額或比例、政府或政府出資人代表（biǎo）對項目公司分紅的要求、項目（mù）公（gōng）司清算後剩餘收益分配要求等，以及銀行貸款等融（róng）資原則等。

　　對盤活存量資產（chǎn）項目，如涉（shè）及存量債務，應說明債務人、債務（wù）規模、利率（lǜ）、期限、是（shì）否需提前還款等情（qíng）況（kuàng）;如（rú）需提前還款，應逐項說明還款資金來源和具體還（hái）款方案（àn）。

　　七、監督管理和運營評價

　　(一)監督管理。

　　明確實施機構會同有關部（bù）門對（duì）特許經（jīng）營項目前（qián）期工作、建設（shè）實施（shī）、日常運營等環節的公共監督要求。明（míng）確項目通過全國投資項目在線審批監管平台向社（shè）會公開披露相關信息的內容和要求，以及建設實施（shī）階段的過程審計和運營階段的審計。

　　(二)運營評價。

　　明確項目實施機構對項目運營（yíng）情況的監測分析、定期（qī）運營評價安排。應從行業管理角（jiǎo）度提出運營標準、運營（yíng）效果等評價指標，從協議執行角度提出履約情況等評價指標，從項目效果（guǒ）角度提出直接效果、外部影響（xiǎng）、可持續（xù）性等評價指標（biāo）。如涉及財政資金使用的，還應按有（yǒu）關規定提出對財（cái）政資金使用的績效（xiào）評價指標。

　　八、風險管控

　　針對項目全生命周期不同（tóng）階段的政策、經濟、社會、工程、環（huán）境、資金等方麵的（de）風險因素，提出（chū）風險應對措施和建議，明確項目實施機構、特許經營者、項目公司等方麵風險（xiǎn）分配原則，明（míng）確政府承擔的項目風險、政府（fǔ）不承擔的項目風險以及政府（fǔ）和特許經（jīng）營者或項目公司共同承擔（dān）的風險。

　　九、政府承諾和保障

　　分析並明確政府對項目（mù）前（qián）期工作協助、用地(用海)和移民搬遷安置補償（cháng）、排他性約定、投資（zī）支持、統一規定的運營補貼、有關配套設施和服務等做出的承諾和保障。明確使用者付費機製下對（duì）收入來源、定價和調價、成本監審調查等方麵政策規定的保障，明確對影響（xiǎng）項目收益來源的政府特殊要求等的應對性保障機製。

　　十、調整、變更等其他（tā）要求

　　明確協議變更和延期、價格調整、補貼調（diào）整（zhěng）、項目公司股權變更、政府（fǔ）臨時接管和征用、項目移交或提前退出、履約擔保、違約責任（rèn）與爭議解（jiě）決（jué）等要求。